Главная Мы предлагаем М.И.Л.И.Ф. Команда и контакты
 

§ ДЛЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГOCУДАРСТВЕННЫХ ЭЛЕКТРОННЫХ УСЛУГ НЕОБХОДИМО ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО (Президент группы компаний "АйТи" Тагир Яппаров, Босс, 22.10.2012 г.)

ТАГИР ЯППАРОВ: ДЛЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ROCYДАРСТВЕННЫХ ЭЛЕКТРОННЫХ УСЛУГ НЕОБХОДИМО ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО

Анастасия САЛОМЕЕВА

22 октября 2011

Босс

Информатизации российских органов государственной власти сегодня придано приоритетное звучание. И это неслучайно, ведь информационные технологии, по замыслу руководства страны, призваны стать основой управления нашим государством и движущим фактором развития отечественной экономики. "Что дают информационные технологии государству?", "Как сегодня обстоят дела с автоматизацией государственных ведомств?", "Что препятствует этому процессу?" - с этими вопросами мы обратились к президенту группы компаний "АйТи", за плечами которой колоссальный опыт по в области создания информационных систем для органов государственной власти, Тагиру Яппарову.

- Тагир Галеевич, какой эффект может дать применение информационных технологий в государственном секторе?

- Не секрет, что информационные технологии эффективны там, где есть необходимость обслуживания очень большого числа потребителей. В качестве примера можно привести банковский бизнес и телекоммуникационную отрасль, где в течение последних десятилетий за счет применения IT были полностью изменены модели взаимоотношений между поставщиками и потребителями услуг, резко повысились их доступность и качество. Опыт применения информационных технологий в этих секторах экономики в концентрированном виде демонстрирует эффект, которого можно достичь с помощью IT в сфере массового обслуживания, в том числе и государственного.

В наше время перед любым государством стоит дилемма: с одной стороны, его задачи - контроль и регулирование, с другой - оно выступает как поставщик услуг своим гражданам, то есть имеет сервисную ориентированность. И когда власти начинают задумываться об оптимизации этих двух функций, им на помощь приходит концепция электронного взаимодействия между государством и юридическими и физическими лицами, которые находятся в рамках его управления.

Автоматизация контролирующей, регулирующей и сервисной функций государственных органов очень интенсивно развивается сегодня во всем мире. Многие страны активно внедряют у себя электронные сервисы, кардинально меняя систему взаимоотношений между государством, бизнесом и гражданами.

- Насколько Россия близка к созданию такой информационной модели?

- Мы на пути к ней. Руководство страны вывело информационные технологии на первый план, заявив, что они должны стать основой управления государством. Этот тезис отражен и в ФЦП "Электронная Россия", и в документах, связанных с административной реформой, он реализуется на практике.

У нас проведена колоссальная работа по реализации одного из основополагающих принципов информационного общества и электронного правительства - формированию электронных административных регламентов, которые дают возможность запуска электронных сервисов. Есть успешные информационные проекты, реализованные в органах государственной власти, например, интенсивно развивается электронное взаимодействие между налоговыми органами и налогоплательщиками. Сегодня мы можем подавать налоговые декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи, и налоговые службы не только принимают их наравне с бумажными носителями, но и рекомендуют налогоплательщикам выбирать именно этот способ подачи документов, чтобы оптимизировать деятельность налоговых инспекций.

Есть еще две причины, позволяющих уверенно говорить о том, что информационные технологии со временем будут очень широко применяться в государственном управлении России. Во-первых, это огромная территория нашей страны, и для обеспечения согласованной работы десятков расположенных на ней государственных служб - федеральных, региональных, муниципальных, нет инструмента лучше, чем современные информационные системы. Во-вторых, это огромное число пользователей услуг, предоставляемых государством. И, как я уже говорил, сервис, ориентированный на большое число потребителей, невозможно представить без эффективной информационной системы.

- Российские государственные органы осознают себя сервисными организациями?

- Нет, по крайней мере, большинство ведомств не хочет себя так позиционировать. Не смотря на то, что необходимость этого уже озвучена на самом высоком уровне - в выступлениях руководителей страны.

Подход к государству как к сервисной организации должен стать одним из элементов стратегии развития информационного общества. Важно, чтобы эта концепция была сформулирована не только на бумаге, но и нашла свое воплощение в реальных делах, была доведена до чиновников. А сегодня далеко не каждый российский государственный служащий считает себя представителем сферы сервиса. Предстоит серьезная работа с людьми, изменение модели поведения огромного бюрократического аппарата.

- Именно из-за нежелания государственных органов позиционировать как сервисные организации распространение информационных технологий в публичном секторе у нас до сих пор не получило интенсивного развития?

- Не совсем так. На первом этапе автоматизации деятельности государственных ведомств большинство проектов были направлены на организацию работы бэк-офисов - оптимизацию инфраструктуры, основных функций и учетных задач. Требовалось создать технологию электронной работы. Сегодня большинством государственных организаций этот этап пройден, они получили возможность приступить ко второму - автоматизации работы фронт-офисов, оптимизации процессов взаимодействия ведомств с внешним миром.

Быстрее всех свои фронт-офисы автоматизировали госорганы, интенсивно взаимодействующие с большим числом физических и юридических лиц, а также органы, деятельность которых нужно было в срочном порядке переводить в соответствие с международными стандартами. Это были финансовые ведомства, налоговые службы и таможня. Автоматизация деятельности Минфина, Федерального казначейства, ФНС и ФТС очень быстро "окупилась", ее следствием стало увеличение сборов налогов, таможенных пошлин, более качественное управление государственным бюджетом.

Сейчас стоит задача автоматизации более тонких и затратных сфер, где прямой экономический эффект от внедрения информационных технологий не так очевиден.

- Здравоохранения и образования?

- Да. Это наиболее перспективные "рынки" внедрения информационных технологий в государственном секторе. Здесь сосредоточены базовые "услуги", которые государство обязано гарантированно предоставлять своим гражданам.

То, что сейчас наши власти сфокусировались на здравоохранении и образовании как на точках интенсивного внедрения информационных систем - совершенно правильная тенденция, которая отражает реальные потребности общества. Проекты, которые сегодня реализуются по информатизации школ и других образовательных учреждений - наглядный пример того, как государство начинает влиять на этот процесс. То же самое наблюдается и в здравоохранении. Вообще, здравоохранение - самый крупный "рынок" для приложения сервисной функции государства. Это уникальная сфера по массовости обслуживания. Российская система государственного здравоохранения сегодня совсем не автоматизирована, у каждого из нас накопилось множество претензий к качеству услуг, которые мы там получаем. Предстоит огромная работа.

- Если государство - сервисная организация, кто может быть оператором ее электронных услуг - государственная, или рыночная компания?

- На мой взгляд, операторами должны быть рыночные компании. Задача государства - создать предпосылки и условия для запуска этого процесса, быть его инициатором. Доносить эти услуги до потребителей и заботиться об их качестве должны компании. Именно рыночные игроки могут придать динамику этому процессу, они мотивированы на его развитие, и будут делать это с гораздо большей заинтересованностью, чем государственные операторы. Более того, они готовы инвестировать в данное направление. Именно здесь я вижу большие перспективы для государственно-частного партнерства.

К сожалению, в России государство пока пытается взять функцию оператора на себя. Проблема, на мой взгляд, связана с определенным недоверием к частным компаниям. Думаю, что ситуация изменится к лучшему, это лишь вопрос времени и конкретных проектов.

- Какова должна быть доля отечественных компаний в формировании рынка IT-услуг для государства?

- Большинство развитых стран в мире стремится к тому, чтобы бюджетные средства шли на оплату услуг национальных компаний. Тому есть много причин, но главная - то, что это деньги налогоплательщиков, и, по меньшей мере, странно, когда они уходят за границу. Вы можете представить себе, чтобы российская компания выиграла проект на автоматизацию, скажем, Министерства энергетики США? Это нереально. Хотя формально отечественная фирма может принять участие в таком конкурсе. В России же складывается совершенно другая ситуация - у нас зарубежная компания может выиграть тендер на автоматизацию любого государственного органа.

Понятно, что России при автоматизации государственных ведомств нужно ориентироваться на российских игроков IT-рынка. Это не протекционизм, и ни в коей мере не нарушение международных правил внешнеэкономического взаимодействия, а политика защиты национальных интересов, и элементарные правила государственной экономической гигиены. Деньги, которые платит налогоплательщик, должны оставаться в стране и работать на национальную экономику.

Конечно, при внедрении электронных сервисов отечественные компании часто используют иностранное оборудование и зарубежные решения. Но и эта проблема решаема - если бы государство поддержало российские компании тем способом, о котором я говорил, у нас появились бы возможности и ресурсы в большей степени, чем сегодня, инвестировать в создание отечественного программно-аппаратного обеспечения.

- Есть ли факторы, сдерживающие широкое применение информационных технологий в российских государственных структурах?

- У любого государства при переходе к информационной модели возникает немало проблем, связанных с правовыми вопросами, в частности с созданием новых регламентов и законодательных актов. Россия не исключение, нам еще предстоит решить ряд инфраструктурных задач, лежащих в правовом поле.

Одним из ключевых барьеров, препятствующих автоматизации государственного управления, является несовершенство правовой основы, юридически приравнивающей электронный документооборот к бумажному. Несмотря на то, в России давно принят закон об электронной цифровой подписи, говорить о широком применении этого инструмента в стране пока рано. На государственном уровне ЭЦП фактически не используется. Более того, многие ведомства открыто признают, что пока не готовы отказаться от привычного для них бумажного документооборота. В то же время на корпоративном уровне цифровая подпись работает эффективно. Например, система обмена электронными документами "Клиент-Банк", активно использующаяся для дистанционного банковского обслуживания, с точки зрения технологии это и есть та же ЭЦП. Только ее легитимность закреплена на уровне конкретного банка, и регулируется соглашением между банком и его клиентом.

Еще одна проблема, и о ней отдельно говорилось на заседании Президиума Госсовета в Петрозаводске, где обсуждалась стратегия развития информационного общества в России, - это неровный и большей частью невысокий уровень компьютерной грамотности госчиновников, и отсутствие системы управления их компетенциями. У нас нет профессиональных требований к государственным служащим. Периодически их пытаются сформулировать, идет активная дискуссия о внедрении в России системы сертификации навыков владения персональным компьютером для чиновников, подобной Единым европейским компьютерным правам, но каждый раз, когда доходит до конкретных действий, все останавливается. Думаю, решение этого вопроса лежит в культурной и психологической плоскости. У российских чиновников пока нет понимания, что уровень их профессиональной квалификации, в том числе и в области знакомства с информационными технологиями, является обязательным элементом качественной работы, и никаких требований к себе в этом плане они формулировать не хотят.

- Как влияет на распространение информационных технологий в государственном секторе сегодняшняя политика в области законодательного регулирования механизма государственных закупок?

- Думаю, что идеальной модели взаимодействия государства с поставщиками товаров и услуг не существует, ее вы не найдете ни в одной стране мира. У сегодняшней ситуации с отбором поставщиков товаров и услуг для государственных организаций есть свои плюсы и минусы.

Из плюсов я бы назвал прозрачность. С вступлением в силу Федерального закона N94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" процедура отбора поставщиков стала гораздо понятнее и прозрачнее, чем раньше. Есть открытая информация о конкурсах, внятные правила их проведения, регламенты. Это очень важно.

Еще один плюс - возможность формирования трехлетних бюджетов государственных организаций, позволяющих им реализовывать крупные информационные проекты, сроком не на один год. Раньше такие проекты были невыгодны ни заказчикам, ни поставщикам. Первые не имели возможности планировать свои затраты на срок больше года, а у вторых не было уверенности в завтрашнем дне. Ведь никто не мог гарантировать, что в следующем году ваша компания будет заниматься тем же проектом, что и в этом, поэтому поставщики крайне осторожно инвестировали в такие проекты.

Минус существующей модели - отсутствие квалификационной составляющей в оценке поставщика. Согласно существующим правилам, отказать фирме в участии в тендере или занизить ей итоговый балл по причине недостаточной компетентности, непродолжительного срока присутствия на рынке, нельзя. Это приводит к тому, что сложные проекты сегодня могут выигрывать компании без соответствующих компетенций и опыта работы на рынке, получающие высокие баллы благодаря демпингу. Это дискредитирует рынок.

Существенный недостаток и то, что сейчас сложные информационные проекты нередко становятся предметом аукционных торгов - наиболее распространенной у нас форме тендера для крупномасштабных закупок, где побеждает компания, предложившая самую низкую цену. Это неправильно. На аукционных торгах можно покупать оборудование, но никак не информационную систему. Победа в таких торгах Пиррова для всех участников аукциона. После нее ситуация, как правило, разворачивается в следующем ключе: заказчик хочет получить качественную услугу за минимальные деньги, а выигравший поставщик ему говорит: "Извините, мы не можем вам гарантировать качество при такой цене. Вы посредством аукциона оптимизировали свои затраты на информационную систему, мы тоже оптимизируем". Поставщик не стремится удовлетворить потребности клиента, он не заинтересован настраивать систему под его нужды, и не готов реализовать проект в том масштабе, которого он требует.

Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не совершенен, но в него вносятся необходимые изменения. И я думаю, что со временем многие минусы будут нивелированы. Главное, что такой закон есть и работает. Подковерные игры, с которыми поставщикам нередко случалось сталкиваться раньше, уже невозможны. Доступ к государственным заказам стал свободнее, расширилось число поставщиков. Рынок открыт и отличается высокой конкуренцией. И, главное, благодаря этому закону достигается серьезная экономия бюджетных средств.

- Не секрет, что государственные организации не спешат расставаться с бюджетными средствами, а пик активности в проведении тендеров приходится на конец года, когда государственный заказчик сталкивается с необходимостью срочно потратить выделенные деньги, иначе на следующий год его бюджет будет урезан. Эта российская особенность как-то отражается на качестве автоматизации государственных организаций?

- Практика проведения тендеров во второй половине года приводит к снижению качества организации конкурсов, что нередко негативно отражается и на выборе поставщиков информационных решений. И каждый год "грешащие" этим ведомства обещают, что в следующем году все будет по-другому, но снова и снова повторяют ту же ошибку.

Пока я не вижу у государственных органов большого желания изменить эту тенденцию. Хотя в России есть хорошо организованные ведомства, умеющие планировать свои расходы и на один год, и на три, но таких очень немного.

- Тормозит ли развитие рынка IT-услуг для государства пресловутая кадровая проблема - дефицит специалистов, которые могут обеспечивать повседневную работу информационных систем, установленных в государственных организациях?

- Да, и это связанно с информационным неравенством, существующим в нашей стране. Особенно остро проблема ощущается в регионах. Информационные решения, которые реализуются сегодня в России, становятся все более и более сложными, поддержка их повседневной работы требует глубоких профессиональных знаний. Но компетентные в таких технологиях специалисты есть далеко не во всех российских регионах. Их отсутствие становится одним из факторов, сдерживающих распространение сложных информационных систем и технологий на наших территориях. С решениями Microsoft эта проблема была постепенно снята, и сегодня специалистов, знакомых с ними можно найти фактически в каждом российском городе, а вот инженеров, знающих Linux, в регионах очень немного, как и центров, специализирующихся на его поддержке, поэтому эта перспективная и очень популярная во всем мире система с большим трудом распространяется в России. Мы пытались снять барьер, препятствующий проникновению в Россию новых информационных технологий, когда строили региональную сеть Академии АйТи. Однако поняли, что силами одной компании этого не сделать. Озвучить проблему и инициировать меры по ее устранению должно государство, а вот запустить процесс и поддерживать его непрерывное функционирование - задача рыночных компаний.

- Как вы оцениваете дальнейшие перспективы информатизации российского государства?

- Полагаю, с каждым годом государство будет вынуждено тратить все больше и больше средств на информационные технологии, преследуя очень простую цель - увеличивая затраты на IT, оно начнет сокращать число чиновников.

Информатизация наших государственных органов предполагает не только улучшение сервисной функции государства и выравнивание качества государственных услуг по всей стране, но и высвобождение серьезного человеческого потенциала. Россия от этого только выиграет. С одной стороны, чиновники - это работоспособные люди, которые смогут найти себе работу на рынках, где сегодня остро ощущается кадровая проблема, с другой - мы оптимизируем бюджетные затраты.

Также я думаю, что в будущем государство начнет вкладывать серьезные инвестиции в автоматизацию межведомственного взаимодействия и разработку национальных стандартов в области создания типовых элементов ведомственной информационно-технологической инфраструктуры, государственных информационных систем и ресурсов. Это одна из базовых вещей, необходимых для создания информационного общества была упущена нами в самом начале процесса автоматизации государственных ведомств. В настоящее время каждое российское ведомство имеет собственную программу автоматизации, которая никак не связана с программой других ведомств; в стране насчитывается сотни информационных систем, включенных в официальный регистр, на которых работают государственные органы, зачастую эти системы не согласуются друг с другом. Все это очень сильно тормозит межведомственное взаимодействие и негативно влияет на эффективность применения информационных технологий в государственном секторе.

Наши новости и издания

Февраль 2015
Начата работа над новой статьей А. Э. Молчалина и М. Ю. Хвостова, посвященная практике НФТ в разных странах мира, включая Австралию, Индонезию, Южную Корею, США, Великобританию и другие страны мира. Одновременно подходит к концу работа над совместной статьей А. Э. Молчалина и О. В. Белой "О системах риск-менеджмента в области инвестиций и инвестиционных проектов в России: право, практика, перспективы". Статья будет завершена в конце этого года. и представлена в ряд российских и зарубежных экономических изданий.
 
Январь 2015
Подготовлен черновой вариант книги А. Э. Молчалина: "Прикладной риск-менеджмент при реализации инвестиционных проектов: право, практика, перспективы (PPP)". После авторской редакции книга будет представлена ряду российских и зарубежных издательств. Отдельные главы книги можно будет вскоре почитать в соответствующих разделах сайта.
 
Декабрь 2014
В журнале "Финансы и кредит" вышла статья А. Э. Молчалина и М. Ю. Хвостова "Об эффективности принимаемых на государственном уровне мер по внедрению новых финансовых технологий в систему экономического развития Российской Федерации". Статью можно почитать в одноименном журнале № 6, февральский выпуск.
 

sale